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      中國農村治理變遷及其邏輯:1949-2019
      2020年01月19日 09:17 來源:《湖北民族學院學報:哲學社會科學版》2019年第3期 作者:吳理財 字號

      內容摘要:

      關鍵詞:

      作者簡介:

       

        作者簡介:吳理財,華中師范大學政治與國際關系學院教授、湖北經濟與社會發展研究院副院長、中國農村綜合改革協同創新研究中心主任、北京大學中國政治學研究中心兼職研究員。武漢 430070

        內容提要:1949年以來70年間,我國農村治理先后服務于國家政權建設、國家建設、農村改革和發展,并隨之而變遷。因此,每個歷史時期的農村治理的主題及其內容并不相同,可是它在社會主義中國卻一以貫之地遵循著國家的基本邏輯,并且,國家在農村治理變遷中扮演著引導者、規劃者、改造者或建設者的角色。

        關 鍵 詞:1949-2019/農村治理/國家邏輯/治理變遷

        標題注釋:華中師范大學中央高校基本科研業務費項目“中國地方治理現代化及國際比較研究”(CCNU14Z02008)。

        2019年恰逢中華人民共和國成立70周年。70年來,我國農村治理是如何演變的?其演變的基本邏輯是什么?有何特點?有什么啟示?很顯然,有必要做個學術梳理和探討。

        中華人民共和國建立伊始,頭等大事是新生的人民政權建設。在農村基層,實現從舊國家到新國家的政權變革,主要通過自下而上的政治動員和自上而下的國家政權建設協同完成。其中,自下而上的政治動員,主要包括農村土地改革、劃分農村階級成分、成立農民協會和推行農業生產互助合作等;自上而下的國家政權建設,則包括廢除保甲制、建立區鄉(行政村)政權組織、進行民主選舉等。

        解放伊始的第一項農村工作便是土地改革,劃分農村階級成分。資料顯示,在解放之初,地主、富農、中農、貧農分別占農村人口的4.75%、4.66%、33.13%、52.37%,他們占有農村耕地的比例分別是38.26%、13.66%、30.94%、14.28%,各自人均占地分別是26.32畝、9.59畝、3.05畝、0.89畝,換言之,農村中50%以上的耕地歸地主、富農所有,貧雇農沒有土地或者擁有很少的土地。①在這種土地制度基礎上,建立的是一種封建剝削制度,廣大勞動人民處于被剝削、被壓迫的狀態。然而,通過農村土地改革,被重新分配的耕地約占1952年全國耕地總面積的42%~44%。根據對全國23個省區1.5萬農戶基本狀況的調查,到了土地改革后的1954年,地主、富農、中農、貧農分別占農村人口的2.6%、5.3%、39.3%、52.2%(不含農村中的非農戶),他們占有農村耕地的比例別是2.2%、6.4%、44.3%、47.1%,各自人均占地分別是2.52畝、3.75畝、3.68畝、2.93畝②,與土地改革之前相比發生了翻天覆地的變化。

        通過農村土地改革,劃分農村階級成分,動員農民進行階級斗爭,不僅廢除了地主階級封建剝削的土地所有制,實現“耕者有其田”,而且摧毀了地主階級在農村的封建統治,建立了新的農村政治秩序。

        以北京農村為例,到1950年3月底,北京市郊區歷時8個月的土地改革全面完成。38萬農民在經濟上、政治上翻了身。整個郊區劃定地主4906戶、富農2181戶,土改中沒收、征收封建土地所有制土地40.29萬畝,占農民總數62%的22.99萬農民分得了土地。通過土地改革,郊區263個村建立了“農會”(后改為“農民協會”)組織,發展會員11.65萬人;222個村建立了中國共產黨支部,201個村建立了共青團支部。③又例如,安徽省經過兩年的土地改革,到1952年7月,全省沒收、征收土地3005.8萬余畝(占土改前總地畝37.56%),分配給占農業總人口的66.42%的1671.21萬無地少地的農民。④與此同時,農村普遍成立了農民自己的組織——農民協會,將廣大農民有效地組織起來,積極參與農業恢復生產和各項農村工作。據統計,到1952年7月,安徽農村中有組織的群眾已達1459.34萬多人,其中農會會員772.57萬人、婦會會員413.43人,涌現了41.45萬個積極分子。經教育培養后,僅皖北區便有16.74萬人被群眾擁戴為鄉村干部,成為農村中的領導骨干,人民代表會議在農民中具有高度的威信。⑤

        在土地改革時期,許多農村新的人民政權還沒有及時建立起來,農會便是中國共產黨領導的農民政權組織,農代會是這一過渡時期人民行使政權的機關。以湖北省為例,農會在土地改革時期起著極為關鍵的作用,它與當時從上而下的各級農代會和各級人民政府形成相互支持的“三足鼎立”局面。在廣大農村地區,農代會為最核心的機關,農會委員會與政府委員會由農代會選舉產生并且農會和政府委員會都要執行農代會決議。一般地,在土地改革完成與群眾充分發動以前,是農民(包括工人與貧苦知識分子在內)代表大會制政府,實際上農代會是農村基層政權的最高權力機關,直到農村土地改革完成,人民群眾得到充分發動之后,農民代表大會才轉變為人民代表大會制政府。⑥

        早在1949年9月舉行的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》中就提出:中華人民共和國必須有步驟地將封建、半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制。在一切已徹底實現土地改革的地區,引導農民逐步按照自愿和互助的原則,組織各種形式的勞動互助和生產合作。事實上當時所推行的農業生產互助合作,既是有效動員組織農民、發展農業、盡快恢復國民經濟的一種方式,也為以后過渡到更高級的農業合作化乃至人民公社化奠定基礎。

        中共中央于1951年9月20日召開全國第一次互助合作會議,正式通過了《關于農業生產互助合作決議(草案)》,并于當年12月25日把這個決議(草案)印發給各級黨委試行。中共中央主席毛澤東指示:要把農業互助合作當作一件大事去做。這一年,北京郊區組織起來的互助組就有4426個(其中常年互助組1709個),參加互助組的勞動力有1萬多個。⑦1952年3月20日,北京郊區成立了第一個農業生產合作社(第12區黃土崗殷維臣農業生產合作社)。4月29日中共北京郊區工作委員會發出《關于開展互助合作運動的指示(草稿)》,要求1952年全郊區組織起來的農戶應占總農戶的50%,其中常年互助組應占10%~20%;每個區試辦1個農業生產合作社。截至當年11月,北京郊區組織起來的農戶已占56%,已有互助組1.3萬多個、農業合作社35個。⑧中共中央于1953年2月15日正式通過《關于農業生產互助合作的決議》,并于當年12月15日又通過《關于發展農業生產合作社的決議》。1954年3月15日,北京郊區建立新社322個,原有63個老社合并為52個,新老社合計374個,其中土地不分紅的社會主義性質的社就有98個,入社農民9142戶,占郊區農業總戶數的7.4%。一般社在20戶左右,50戶以上的大社30個(其中,百戶以上的13個),最大的南苑紅星集體農莊已發展到530戶。⑨是年10月,北京市委要求今冬明春全郊區入社農戶由8%發展到45%;在34個鄉實現農業合作化,即入社農戶占總農戶80%以上;72個鄉基本實現農業合作化,即入社農戶占總農戶60%以上。⑩到1955年春,北京郊區合作社很快發展到701個,入社的農戶已達總農戶的46%(其中百戶以上大社164個)。中共中央七屆六中全會于1955年10月通過了《關于農業合作化問題的決議》,從此時起至1956年底,合作化運動進入了高級農業生產合作社階段。北京郊區到了1955年底,入社農戶已達94576戶,占總農戶的77.8%。(11)1個月后的1956年1月,北京市郊區便實現社會主義農業合作化,入社農戶19.57萬戶,占總農戶的99.6%。截至2月底,郊區原有的1336個社合并成為429個社(郊區424個鄉)(12),基本是一鄉一社,為隨后推行“政社合一”的人民公社體制做了準備。

        中華人民共和國成立之初,一方面全面推進土地改革,另一方面自上而下的國家政權建設亦同步進行。首先是廢除保甲制,通過各種形式的民主選舉,逐步建立區、鄉(行政村)人民政權。政務院于1950年12月頒布了《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》《鄉(行政村)人民政府組織通則》和《區人民政府及區公所組織通則》(13),要求在農村基層盡快建立區、鄉(行政村)政權組織。因而,當時的農村政權設置,有的地方是縣區鄉(行政村)制,有的地方是縣鄉(行政村)制。在縣鄉(行政村)制中,區公所是縣政府的派出機關。無論是區還是鄉(行政村)的,人民行使政權的機關為區、鄉(行政村)人民代表大會(或人民代表會議)和區、鄉(行政村)人民政府。在區、鄉(行政村)人民代表大會閉會期間,區、鄉(行政村)人民政府即為區、鄉(行政村)人民行使政權的機關。鄉人民政府委員會為鄉一級的地方政權機關,受區人民政府領導;在不設區人民政府的地方,受縣人民政府的領導及區公所的監督指導。

        人民政權建立初期,大多因襲舊的農村基層治理單位建立農村政權組織,而舊的農村治理單位全國又極不統一,不僅淪陷區、國統區、解放區之間不統一,而且國統區、解放區內部也各自不統一,并且東西或南北地區之間差異很大,以致新建立的鄉(行政村)政府管轄的范圍規模大小懸殊。像華北農村這些地區,從抗日戰爭到解放初期,其基層行政組織只是分散狹小的行政村,因此這些農村的基層政權建設的一項重要工作,便是“劃鄉”,把小的行政村合并為一個鄉。

        內務部于1954年1月頒布了《關于健全鄉政權組織的指示》,對全國鄉政權組織的內設機構及其工作單位等作了詳細規定和具體要求。要求鄉人民政府按生產合作、文教衛生、治安保衛、人民武裝、民政、財糧、調解等方面的工作設置各種工作委員會,鄉以下需要根據不同的實際情況劃分工作單位:一般可以自然村或選區為工作單位,必要時在自然村或選區下亦可劃定若干居民組;人口居住集中的鄉,鄉人民政府可直接領導居民組進行工作;地區遼闊、居住分散的鄉,鄉以下可由若干自然村分別組成行政村,行政村下按自然村劃定居民組進行工作。(14)這一指示不僅進一步健全和規范了鄉人民政府的內設機構,而且將鄉政權組織進一步延伸到村和居民組。

        首屆全國望大第一次會議于1954年9月制定并頒布了我國第一部憲法的同時也頒布了《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》。該法統一和規范了當時我國農村基層政權體制。通過這一系列的農村基層政權建設,將人民政權有效延伸并融入廣大鄉村社會內核,為建國之初黨和國家的各項工作在農村地區的落實提供了關鍵的組織保障和制度支撐。

        實際上,自下而上的政治動員和自上而下的國家政權建設是相互配合、相互促進的。通過農村土地改革和劃分階級成分,一方面實現了鄉村社會重構,另一方面也建構了農民對新中國的政治認同。如果這個新的政權得不到廣大人民群眾的認同、不能將其建基于鄉村社會的文化網絡之上,就不能真正地扎根于農村社會、有效治理農村社會。“土地改革,是……為進一步進行鄉村基層的充分社會動員,進而穩定合法性基礎的關鍵舉措。縣、區、鄉政權的建立,只是在制度層面上完成了機構的建制。要使黨和政府的政策真正落實到鄉以下鄉民,不發動農村各階層積極性是行不通的”(15)。同時,“以階級分界對農村社會進行的重新整合,它的真實意圖并不僅僅著眼于階級劃分的需要。從嚴格意義上說,一方面,它是黨為解決其合法性基礎的需要;另一方面,它也是解放后中共為加強基層政權建設,通過‘解放’‘中立’‘打倒’等不同層面的方式,授予不同階級以差別各異的政治權力,達到有效社會動員和社會控制的目的”(16)。綜合而論,通過階級劃分和土地改革等有效措施,國家在廣大農村地區培育起了大批擁護新生政權的精英以及廣泛的群眾基礎。

        而農村基層政權的建設又積極適應了黨的農村工作需要,不斷向前推進。例如,隨著互助合作運動的蓬勃發展,在一些全面合作化或基本合作化的鄉,鄉政權的經濟基礎已經不是或不完全是個體的分散的小農經濟,而主要是半社會主義性質的農業合作經濟。鄉政權的工作對象,已經由一家一戶的細小的生產單位,逐漸變為農業社、互助組等較大的生產單位。鄉政權組織必須把發展互助合作運動為中心的農業增產任務作為它的經常工作任務,促進互助合作運動的開展。事實上,后來將鄉政府轉變為人民公社,便是服務于農村合作化運動發展的需要,并且是這一運動發展的邏輯結果。

        對許多農民來說,土地改革完成后的主要理想是重新組建家庭、結婚生子和設法提高自身家庭收入。(17)農民身上這種世代相襲的觀念,明顯與當時國家建設的目標南轅北轍。在當時的歷史條件下,如果不對他們進行社會主義改造,就無法進行社會主義國家建設。正如中共中央在《關于農業生產合作社的決議》中所指出的:“農民的生產積極性表現在兩個方面:一方面是個體經濟的積極性,另一方面是互助合作的積極性。這兩個方面的積極性反映農民(主要是中農)本身是勞動者又是私有者的兩重性質。從農民是勞動者這個性質所發展的互助合作的積極性,表現出農民可以引向社會主義;從農民是私有者和農產品的出賣者這種性質所發展的個體經濟的積極性,表現出農民的自發趨向是資本主義。這就不可避免地在農村中產生了社會主義和資本主義這兩條發展道路的斗爭,而由于農業經濟的恢復和逐步上漲,這兩條發展道路的斗爭,就越來越帶著明顯的、不可忽視的性質。我們的政策是在于積極地而又謹慎地經過許多具體的、恰當的、多樣的過渡的形式,把農民的個體經濟的積極性引導互助合作的積極性的軌道上來,從而克服那種建立在個體經濟基礎上的資本主義自發勢力的傾向,逐步過渡到社會主義”(18)。

        對農民進行社會主義改造,在當時的條件下,最為有效的方法是從農民最為關心的家庭利益出發,從農業生產活動中的互助合作中入手。譬如,農業互助組有利于剛分到土地的分散的小農克服勞力和生產資料不足等現實問題,并且一般農民還認為互助組是源于農民“土生土長的傳統”而受到他們的親近和歡迎。(19)

        在此基礎上,黨和政府積極引導農民從互助組進一步向合作社、高級社、人民公社發展,從而實現從農民私有制向半社會主義轉變,最終實現全社會主義。雖然農民從互助組中得到了實際利益,但是,自然經濟條件下的小農“劣根性”并未消除,許多農民(特別是中農)在向更高級的合作化方向發展時總是停滯不前,甚至一些地方出現農民“退社”的現象。這些跡象表明,農民仍只會關注自身利益,對國家和社會的建設并不在意。中共中央主席毛澤東認為互助組不能阻止農民只關注私利,唯有合作社才能徹底地改造農民。(20)于是,中共中央要求各地積極地去改造小農經濟。“如果我們對于互助合作運動采取消極的放任自流的態度,如果我們只安于小農經濟的現狀,不給小農經濟指出社會主義改造這一條正確的光明的和廣闊的出路,那就一定會發展到放棄社會主義在農村的陣地,幫助農村資本主義自發勢力的生長,因而也就一定會妨礙農業生產力的上升和農民生活的繼續改善,破壞工業和農業的平衡,破壞計劃經濟和國家工業化,破壞工農聯盟。”(21)

        一些地方于1952年起就開始試辦農業合作社,三年后的1955年,全國農業合作社達到67萬個。初級社很快過渡到高級社,盡管當時中央領導為此出現了較大分歧,但毛澤東卻極力主張立即向集體化過渡。(22)至1956年底時,我國農村生產資料私有制的社會主義改造任務基本完成,初級社迅速過渡到了高級社。

        我國農業合作化和農村生產資料私有制的社會主義改造,很快進入社會主義高潮,與黨的積極號召和各級黨組織、政府的大力推進不無關系。正如毛澤東所指出的那樣,到1955年12月下旬,全國11000萬農戶中已有60%以上的農戶(7000多萬)響應中共中央的號召,加入了半社會主義的農業生產合作社。“我在1955年7月31日所作關于農業合作化問題的報告中,提到加入合作社的農戶數字是1690萬戶,幾個月時間,就有五千幾百萬農戶加入了合作社。這是一件了不起的大事。這件事告訴我們,只需要1956年一個年頭,就可以基本上完成農業方面的半社會主義的合作化。再有三到四年,即1959年,或者1960年,就可以基本上完成合作社由半社會主義到全社會主義的轉變”(23)。

        早在1951年12月,中共中央就向各級地方黨組織發布并要求各地試行《關于農業生產互助合作的決議(草案)》。不過,這個決議草案要求:農業互助合作運動要根據生產發展的需要和可能,采取積極發展、穩步前進的方針。規定了自愿互利、典型示范、國家幫助的原則,反對急躁冒進、強迫命令和放任自流的錯誤。1953年3月黨中央發出《關于布置農村工作應照顧小農經濟特點的指示》。一些農村互助合作運動出現急躁冒進偏向,一方面表現于放松和削弱了對互助合作的領導,不從實際出發,過多過急地追求擴大農業生產合作社;另一方面表現于對農業生產合作社的性質缺乏正確的認識,不適當地強調了其半社會主義性的一面,而忽略了其是以私有為基礎的一面,這就產生了盲目的過多、過早的倡導積累公共財產的偏向。針對這些農業互助合作運動中出現的急躁冒進,要求堅決糾正。(24)在4月召開的第一次全國農村工作會議上,鄧子恢傳達毛澤東主席提出的要在10年至15年或更長一點的時間內,在全國范圍內基本完成社會主義改造的任務。即便是年底中共中央通過的《關于發展農業合作社的決議》仍然要求:發展農業合作化,無論何時何地,都必須根據農民自愿的原則,采用說服、示范和國家援助的方法使農民自愿聯合起來。

        但是,實際上各地黨組織和政府卻在急劇推進。到1953年底,全國農業生產合作社已經發展到14000多個,兩年時間增加了46倍。毛澤東在1955年7月31日召開的省委、市委和區黨委書記會議上就宣稱,“在全國農村中,新的社會主義群眾運動的高潮就要到來”。他批評某些同志“像一個小腳女人,東搖西擺地在那里走路,老是埋怨旁人說:走快了,走快了”(25)。黨中央還強調,社會主義工業化是不能離開農業合作化而孤立地去進行的,必須采取使我國農業合作化的步驟和我國的社會主義工業化的步驟相適應的方針。“我們不能把一只腳踩在社會主義工業的基礎上,而把另一只腳踩在小農經濟的基礎上”,認為“小農經濟并不是農民的天堂,而正是資本主義能夠藉以發展的園地”(26)。于是,加快農業合作化,盡早實現社會主義改造,成為那一時期全黨的總路線、國家的總任務。

        為了配合這一總路線的順利推行,1957年8月8日,黨中央發出《關于向全體農村人口進行一次大規模的社會主義教育的指示》,決定在全體農民中就合作社的優越性問題、糧食和其它農產品統購統銷問題等進行大辯論,分清是非。所有這些,都為很快向人民公社化邁進做了積極準備。

        1958年元月1日,《人民日報》發表社論《乘風破浪》,提出“要在15年的時間內,在鋼鐵和其他重工業產品產量方面趕上和超過英國”,吹響了全面躍進的號角。伴隨著“大躍進”,從中央到地方都在快速推進農村地區人民公社化。全國的公社化從1858年7月開始發展,8月中下旬中共中央召開政治局擴大會議,通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》,9月10日《人民日報》全文發表了這個決議,要求全國各地盡快將小社并成大社,轉為人民公社。而9月底,全國基本實現了公社化。1956年上半年剛建立起來的70多萬個高級農業合作社,僅僅兩年就被2萬多個政社合一的人民公社所代替。

        人民公社一開始奉行“一大二公”,一是片面追求人民公社規模大,二是片面追求公社公有化程度高。例如河北徐水縣,當時就把全縣248個高級社合并為一個公社,稱之為徐水縣人民總公社。毛澤東視察徐水之后,徐水縣人民總公社便成為全國“跑步進入共產主義”的實驗區。又例如北京郊區,1959年底就有13個公社轉成全民所有制,占郊區公社總數的17.1%,戶數、人口、耕地約占20%。(27)這種不切實際的做法,不但嚴重脫離了農村實際,導致農村基層政權基礎不牢,而且極大地挫傷了農民農業生產的積極性。數據顯示,在人民公社初期(即大公社時期),全國糧食產量急劇減少,糧食征購量卻不降反升,征購比例高達33%,尤其是1959年,當年糧食產量比上年減產3 000萬噸,但糧食征購居然增加864.5萬噸,糧食征購比例從29.4%飆升到39.7%。(28)1960年底至1961年初,黨號召在農村進行“整風整社”,糾正干部強迫命令、特殊化、瞎指揮、浮夸風和共產風的“五風”錯誤,退賠平調的社、隊、社員個人的財產。

        中共中央于1961年6月15日頒布《農村人民公社工作條例(修正草案)》(29),最終確定農村實行公社、生產大隊、生產隊“三級所有,隊為基礎”的人民公社體制。同時,還做出了縮小公社規模的決議。確立以生產隊(即小隊)為基本核算單位,允許社員從事正當的家庭副業和經營一定數量的自留地,實行“大集體”與“小自由”相結合的政策,農民原來挫傷的積極性得到一定的恢復,農業生產因此獲得較大發展。1962年農村經濟形勢開始好轉,全年糧食總產量比1961年增長了125億斤,全國已有1/4的縣農業總產量恢復甚至超過了1957年的水平。(30)

        然而,這些只是對人民公社體制做了小的調整,它沒有消除人民公社體制的根本弊端,當時主流思想仍然強調最終過渡到人民公社統一核算。(31)據統計,當時農民純收入折合成糧食,1957年為1095斤,1978年才1255斤,其中來自集體的純收入由652斤增加到832斤。(32)與1954年相比,1978年農民生活消費支出僅增加56.5元,恩格爾系數從68.6%下降至67.7%,即24年間只下降了0.9個百分點。(33)鄧小平曾經指出,“從1958年到1978年20年時間,實際上處于停滯和徘徊的狀態,國家的經濟和人民的生活沒有得到多大的發展和提高”(34)。在這期間,絕大部分農民生活非常艱難。

        通過集體化乃至最終的人民公社化,實現了國家對鄉村社會的全覆蓋或全吸納,形成一種“全能主義國家”或“總體性社會”治理模式。在人民公社化這種高度國家化的體制中,隊為基礎的三級組織完全取代了一切國家的和社會的各種組織。

        與之相配合,從1963年開始,黨號召在農村先后開展“四清”(即清工分、清賬目、清財務、清倉庫)、“社教”(即社會主義教育)、“農業學大寨”等各種形式的運動。由此可見,我國農村從互助組、合作社到最終的人民公社化發展,完全符合當時國家政權建設和國家整體經濟建設的總體需要,并與其意識形態要求相耦合。也就是說,從生產力到生產關系、從經濟基礎到上層建筑、意識形態來看,從合作化轉向人民公社化都是一個合乎邏輯的發展過程。

        在當時的歷史條件下,人民公社化一方面滿足政治的需要,另一方面方便以農支工,服務于國家的工業化和現代化建設。有學者測算,1952~1957年通過工農業產品“剪刀差”從農業部門集聚的凈積累為475億元,占同期財政收入的30.9%;1959~1978年為4075億元,占同期財政收入的21.3%;兩者分別相當于同期農業稅的2.7倍和7.2倍。另有學者測算,1952~1978年,農業凈流出資金達3120億元,相當于同一時期國有企業非農固定資產原值的73.2%。(35)從中可見,當時中國的工業化建設是以犧牲農民的利益為代價。“應該說,在無法從國外獲取資源的前提下,人民公社制度為完成中國工業化的原始積累,立下汗馬功勞。”(36)

        有學者指出,在人民公社時期農民負擔要比八九十年代嚴重得多,人民公社時期農民負擔與當年農民純收入的比例最高達35.2%(1970年),最低也有20%(1962年),一般在25%左右,而且,這些數據還沒有將那個時期極為嚴重的工農業產品“剪刀差”和大量無償調用的農業勞動力計算在內。(37)在當時,農民的嚴重負擔不是直接以農戶為計征單位,農民難以直接地感同身受,而是通過農村基層集體組織間接征收的,被人民公社制度所掩蓋了。

        與人民公社這種全能型管治體制相統一,我國建立了影響深遠的以戶籍制度以及與之相配套的用工、福利、分配制度為基本內容的城鄉二元分治體制,嚴格管制農民的自由流動,將農民牢牢束縛于土地之上。

        可以說,伴隨著整個農業合作化發展過程,每年都有大量的農民流入城市。從中央到地方,都要求農民返回農村,從事農業生產。政務院于1953年4月17日就曾發布指示,要求勸止農民盲目流入城市。(38)國務院于1956年12月又專文指示防止農村人口盲目外流。(39)一年后則又以中共中央、國務院的名義聯合發布指示,要求各地制止農村人口盲目外流。這個指示明確指出,“去冬今春曾有大量農村人口盲目流入城市,雖經各地分別勸阻和遣送返鄉,但是還沒有能夠根本制止。今年入秋以來,山東、江蘇、安徽、河南、河北等省又發生了農村人口盲目外流現象。……農村人口大量外流,不僅使農村勞動力減少,妨礙農業生產的發展和農業生產合作社的鞏固,而且會使城市增加一些無業可就的人口,也給城市的各方面工作帶來了不少困難”(40)。

        同時,為了阻止農民流入城市,我國逐步建立了戶口登記制度。早在1951年7月16日公安部就公布了《城市戶口管理暫行條例》。1954年10月,內務部制定《戶口登記暫行辦法(草案)》。1955年6月,國務院發布建立經常戶口登記制度的指示。(41)全國人大常委會于1958年1月9日通過了《中華人民共和國戶口登記條例》,從法律上限制農民流向城市。其中,針對農民流入城市問題,這個條例明文規定:“公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明,向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。正如時任公安部部長羅瑞卿所作的說明:“從長遠情況看,我國社會主義建設的方針,是在優先發展重工業的基礎上,發展工業和發展農業同時并舉。無論工業生產和農業生產,都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此,城市和農村的勞動力,都應當適應社會主義建設的需要,進行統一的有計劃的安排,既不能讓城市勞動力盲目增加,也不能讓農村勞動力盲目外流。而且,我國當前情況是城市勞動力已經過多,農村生產則有很大潛力,可以容納大量勞動力”(42)。

        即便如此,隨后仍然有大量農民流入城市。例如,1959年2月,安徽省人民委員會發出通知,指出“我省外流的農村人口較多,給生產和政治上都帶來些不良影響。為了接領他們回鄉生產,省和有關專縣聯合組成了工作組,分赴各地進行動員遣返工作”。(43)針對農民外流,安徽各地還設立了“勸阻站”。(44)直到改革開放初期,一直都是限制農民流入城市。國務院1981年還專門下發文件,要求“引導農村多余勞動力在鄉村搞多種經營,不要往城里擠”(45)。直到1984年中共中央發出《關于1984年農村工作的通知》,才同意各地試點,“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”(46)。1985年中共中央、國務院聯合發布《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》,才正式提出“允許農民進城開店設坊,興辦服務業,提供各種勞務”(47)。實際上,農民大規模外出務工還是在20世紀90年代以后。

        將人口人為地區分為“農業人口”和“非農業人口”,并嚴格限制農業人口進城自由擇業和居住,這種戶籍制度逐漸固化下來,并賦予不同的戶籍以不同的社會身份、福利待遇和相應的權利,最終形成了具有中國特色的城鄉二元分治制度。這種制度“實際上是一種對農民過度剝奪的社會利益結構,在這種結構之下,農民的土地財產權、自由遷徙權、民主自治權、生產經營自主權和基本公共服務平等享有權都受到極大侵害”(48)。而從這個角度而言,改革開放以后我國農村的系列改革,亦可視作把這些被剝奪的權利逐漸交回給農民的過程。(49)

        總之,無論是通過農業合作化并最終形成政社合一的人民公社體制,還是控制人口和勞動力流動的城鄉分割制度以及低價統購統銷和計劃生產經濟制度,其主要目的是便于國家從農業中提取積累或資源,推進國家工業化建設,服務于國家建設的總體要求。(50)

        1978年12月,黨的十一屆三中全會做出了將全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策,開啟了中國改革開放的偉大序幕。1980年9月14~22日,中共中央召開各省、市、***黨委第一書記座談會,著重討論加強和完善農業生產責任制問題。9月27日,中共中央印發了這次會議的紀要《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》。這個紀要提出:農業集體經濟的基礎不可動搖,但體制需要改革;貧困落后地區可以包產到戶,也可以包干到戶。

        中共中央于1982年1月1日批轉了《全國農村工作會議紀要》,明確指出包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”,是社會主義農業經濟的組成部分。這一個“一號文件”的發出促進“包產到戶”的快速發展。1983年1月22日,《人民日報》發表社論《穩定和完善聯產承包責任制》,提出聯產承包責任制是社會主義合作經濟的新形式,是中國農民在黨的領導下的偉大創造。它既不同于“大鍋飯”的模式,又區別于小私有的個體經濟,使集體的優越性和個人的積極性同時得到發揮,開創了一條具有中國特色的社會主義農業的發展道路。

        農村家庭聯產承包責任制適應了當時中國農業生產力發展的實際需求,改變了人民公社時期集體生產、集體勞動、統一分配的經營管理方式,賦予農民更多更加自主的生產經營權,農民在承包土地上種什么、種多少以及何時生產、如何生產由農民自己說了算,“交夠國家的、留足集體的,剩下都是自己的”,極大地激發和調動了農民生產積極性。據統計,我國糧食畝產由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤,提高了42.73%。(51)1978年,我國糧食總產量6095億斤,1984年達到了8146億斤,增長了34.3%;人均糧食占有量,從1978年的633斤,增加到了1984年的781斤,增加了23.4%。農民人均純收入從1978年的134元增長到了1984的355元,扣除價格因素后實際增長了1.5倍,年均增長16.2%。1978年,我國農村貧困人口(標準為100元/人、年)為2.5億人,貧困發生率為30.7%;到1985年農村貧困人口下降為1.25億人(標準為206元/人、年),貧困發生率降為14.8%。(52)

        農村土地經營制度的變革促使人民公社體制的最終解體。政社合一的農村治理體制,必然地與農村家戶經營體制相矛盾,因為它“無法容忍新興的社會力量,無法協調和統帥社會”(53)。五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過新《憲法》,否定了人民公社體制,該憲法重新規定鄉、民族鄉、鎮為我國農村基層政權組織。1983年1月2日,中共中央印發了《當前農村經濟政策的若干問題》(即[1983]1號文件),指出人民公社的體制,要從兩方面進行改革,即實行生產責任制,特別是聯產承包制;實行政社分設。1983年10月12日,中共中央、國務院聯合發布了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》(中發[1983]35號),這個通知明確指出:“隨著農村經濟體制的改革,現行農村政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定在農村建立鄉政府,政社必須相應分開”(54)。到了1983年底,全國已有12702個人民公社宣布撤銷,到1984年底,又有39838個人民公社摘掉牌子,到1985年,我國農村全部完成“政社分開”、重建鄉級政府的工作,取而代之的是79306個鄉、3144個民族鄉和9140個鎮。(55)人民公社體制的松動乃至最終解體,是與其經濟基礎的變革相一致的。

        在1983年中共中央、國務院聯合發布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》除了在“公社”一級“撤社建鄉”,重構農村基層政權組織以外,還要求在“公社”以下層級實行“村民自治”,重塑農村基層社會組織。到1985年,全國建立了948 628個村民委員會和588多萬個村民小組。(56)

        不過,村民自治制度的推行比較緩慢。1986年9月,中共中央和國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》,提出發揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務的作用。1987年7月,鄧小平在會見意大利共產黨領導人時指出,“把權力下放給基層和人民,在農村就是下放給農民,這就是最大的民主”。1987年10月召開的黨的十三大提出:“要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用,逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”。甚至時任全國人大常委會委員長彭真同志還曾提出:“農民群眾把一個村的事情管好了,逐漸就會管一個鄉的事情,把一個鄉的事情管好了,逐漸就會管一個縣的事情,逐步鍛煉,提高參政議政能力,逐步向上延伸,逐步擴大民主范圍”(57)。1987年11月24日,全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,并從1988年6月1日起在全國試行,直到1998年11月4日,第九屆全國人大常委會第5次會議才正式通過這部法律。(58)如果從中共中央、國務院聯合發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》日期算起,村民自治制度在我國經歷了長達15年之久的試行期。在這期間,全國各地在村民自治的具體形式、選舉方式和運行機制上,進行了各種有益的實踐探索,形成了具有地方特色的創新經驗。譬如,吉林梨樹縣創造的“海選”、安徽岳西縣蓮云鄉騰云村最早實行的村委會“組合競選制”,還有許多農村采取的“兩票制”等。其中一些村級選舉經驗(譬如“公推直選”)還被推廣到鄉鎮政府和事業單位的選舉之中。諸如“海選”的地方創新經驗甚至推廣到全國。

        伴隨著農村土地經營制度的改革及其深入發展,農村治理的主要變化是,在“撤社建鄉”的同時,逐步在村一級推行村民自治制度,并最終形成了“鄉政村治”的農村治理架構。

        雖然后來各地也經過“撤區并鄉”“簡政放權”等多次鄉鎮改革,但這些改革只是對鄉域規模、鄉鎮政府權力做了適當調整,并無體制性創新。

        隨著農村土地“大包干”的普遍推行以及人民公社制度的最終破產,農民負擔問題與農民逐漸產生了直接的利益關聯,對它的感受更加直接、更加強烈,農民開始怨聲載道,并動搖對農村基層政府的合法性認同。農民抗稅抗糧、集體上訪和群體性事件不斷發生,一時成為中國農村的普遍現象和主要問題。(59)2000年,中央決定首先在安徽全省進行農村稅費改革試點,一兩年后便推向全國。2005年12月,我國全面取消農業稅,農村稅費改革才告一段落。與農村稅費改革之前的1999年相比,2006年全國農民每年減輕負擔約1 250億元,其中336億元為農業稅,714億元為“三提五統”。按照8億農民計算,農民人均減負140元。(60)同時,國家還逐年加大對“三農”的投入和補貼力度,實施了一系列惠農措施,國家“三農”政策實現了對農民“少取”“不取”到“多予”的根本轉向。

        圍繞農村稅費改革,各地又進行了鄉鎮綜合配套改革。這次鄉鎮配套改革主要以精簡為核心內容:一是鄉、村、組再次進行了較大規模的合并;二是精簡鄉鎮工作人員,一些地方還鼓勵鄉鎮黨委政府“交叉任職”;三是精簡和規范了鄉鎮政府的內設機構,統一設置為3-5個綜合性辦公室;四是對鄉鎮“七站八所”進行精簡和整合,成立綜合性服務中心。個別地方(譬如湖北省)還藉此撤銷了鄉鎮站所,農村公共服務實行“以錢養事”新機制。

        但是,農村稅費改革的一個意外后果是,加劇了農民個體與村莊集體乃至農村基層政府的疏離,因為二者之間缺乏有效的聯結溝通機制,以致有學者提出“懸浮型政權”概念來描述后農村稅費改革時代的鄉鎮政府與鄉村社會“脫嵌”的狀態。與此同時,農村社會又處于“空心化”“個體化”急劇轉型之中,無論從縱向上的國家與鄉村社會關系來看,還是從橫向上的鄉村社會自身的聯結和合作來看,都面臨著重新將農民組織起來、進行有效社會整合、加強鄉村共同體建設、提升農民互助合作能力、激發鄉村社會活力的挑戰。

        在農村家庭聯產承包和農村稅費改革兩次大的農村改革的基礎上,最近十余年,黨和國家又在農村實行了社會主義新農村建設、農村集體產權制度改革、農村社區建設等一系列的建設、改革。同時,積極推進城鄉從“分割”到“統籌”“融合”發展。最終在黨的十九大報告中,不僅提出并系統闡述了鄉村振興戰略。這些農村改革和建設,從短的歷史時期來看,它是對農村社會轉型中出現的新問題、新矛盾的回應,而從長的歷史發展來看,它是沿著改革開放以來的改革邏輯逐層遞進和深入發展,從根本上而言“都是旨在破除傳統的人民公社體制及與此相應的一系列制度和政策,賦予農民及農村集體更大的獨立性和自主性,著力將農民及農村集體及組織從傳統的計劃經濟、組織體制、管理體制、經營方式以及城鄉二元體制中解放出來”(61)。

        在新時代,深化農村改革必然要求在農村基層構建簡約高效的、以改善農村公共服務為主要內容的、以人民為中心的新型農村治理體制和機制。在村民自治的基礎上引入德治和法治,通過自治、德治、法治的有效結合,構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。通過體制和機制的創新,促進農村治理體系和治理能力的現代化。

        到今年,新中國已成立70年了。如果以1978年農村改革為時間節點,大致可以分為兩個主要歷史階段:前30年旨在建立與計劃經濟、全能主義國家相適應的,以人民公社體制為代表的一套系統的農村治理體制機制。這一體制機制服務于當時的國家政權建設和整個國民經濟建設的需要;后40年旨在逐步破除人民公社體制以及與此相應的一系列制度和政策,形成與社會主義市場經濟發展要求相適應的農村治理體制機制。如果從權利/權力的角度而言,前一個歷史階段的農村治理是“集權”的過程,后一個歷史階段的農村治理則是“放權”的過程;如果從國家與社會關系而論,前一個歷史階段的農村治理具有明顯的“國家化”特色(這個階段的農村治理或可稱之為“國家對農村的治理”),后一個歷史階段的農村治理則具有一定的“社會化”的特色(這個階段的農村治理或可稱之為“國家在農村[社會]的治理”)。

        縱觀70年來的所有這些農村治理變革,都必然涉及經濟基礎與上層建筑、國家與鄉村社會、農業與工業、農民與工人、城市與鄉村關系的調整,并伴隨著個體私有制與集體所有制、計劃經濟與市場經濟、姓“社”與姓“資”、“左”與“右”的斗爭或爭論。

        1949年以來70年間,盡管每個歷史時期的農村治理的主題及其內容并不相同,可是它在社會主義中國卻一以貫之地遵循著國家的基本邏輯。并且,黨和國家在農村治理變遷中扮演著引導者、規劃者、改造者或建設者的角色。改革開放以來我國農村民主得到了長足發展,農村人民參與鄉村政治的渠道、體制和機制均有很大進步,但同時黨和國家并未放松對鄉村社會的領導和治理,只不過在不同的歷史時期具體的領導和治理方式、手段有所不同而已。新中國建立以來的農村治理,始終是也必然是黨規劃-國家主導的社會主義農村治理模式。

        此外,我國農村治理及其變革、調整還與人們對“鄉村”和“農業”(價值)的認識密切相關。如果僅僅將“鄉村”或“農業”視為一種可剝奪(汲取)的資源,農村治理往往采取(強)控制的方式;當把“鄉村”和“農業”視為一種生存方式或者對于人類持續發展具有不可替代價值的社會生活體,不但會改變過去那種只看重經濟價值、將其視為一種經濟行為,相應地則轉向更加注重其社會、文化、生態價值,而且會強調農村治理中的社會自治、鄉村內生動力以及鄉村社會主體的作用。黨的十九大報告提出“鄉村振興”戰略,就是建立在對“鄉村”和“農業”(價值)的重新認識的基礎之上。我們相信,“鄉村振興”戰略的實施,將對農村治理提出新要求、新方向。

        總而言之,農村治理及其變遷,與黨和國家的總方針、總路線、總戰略相一致,與其所處的社會、經濟、文化與政治體制相一致。透過農村治理及其變遷,大致可以窺見一個特定歷史時期的社會、經濟、文化、政治體制的主要特點和基本情況。簡言之,農村治理及其變遷受制于一個歷史時期的社會、經濟、文化、政治體制。

        ①國家統計局農村社會經濟統計司編:《中國農村統計年鑒》,北京:中國統計出版社,1989年。

        ②陳錫文、羅丹、張征:《中國農村改革40年》,北京:人民出版社,2018年,第21頁。

        ③北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,北京:中國農業出版社,2010年,第4-5頁。

        ④張立治:《安徽省土地改革的偉大成就》,《安徽政報》1952年第1期。

        ⑤張立治:《安徽省土地改革的偉大成就》,《安徽政報》1952年第1期。

        ⑥聶洪鈞:《湖北農村人民政權建設問題》,轉引自石武英:《1949-1952年湖北省農村選舉制度的構建和影響探析》,《湖北社會科學》2016年第10期。

        ⑦北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,第8頁。

        ⑧北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,第10、12頁。

        ⑨北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,第19頁。

        ⑩北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,第21頁。

        (11)北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,第24、26頁。

        (12)北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,第27、30頁。

        (13)1950年12月8日,政務院第62次政務會議通過。

        (14)中央人民政府內務部:《關于健全鄉政權組織的指示(內民(54)字第3號)》,1954年1月27日。

        (15)陳益元:《建國初期農村基層政權建設研究:1949-1957——以湖南省臨澧縣為個案》,上海:上海社會科學院出版社,2006年,第130頁。

        (16)陳益元:《建國初期農村基層政權建設研究:1949-1957——以湖南省臨澧縣為個案》,第155頁。

        (17)弗里曼、畢克偉、塞爾登:《中國鄉村,社會主義國家》,陶鶴山譯,北京:社會科學文獻出版社,2002年,第251頁。

        (18)中共中央:《關于農業生產合作社的決議》,1953年12月16日。

        (19)馬克·塞爾登:《革命中的中國:延安道路》,馮崇義、魏曉明譯,北京:社會科學文獻出版社,2002年,第235頁。

        (20)《關于召開第三次農業互助合作會議同陳伯達、廖魯言的談話》,載《建國以來毛澤東文稿》第4冊,北京:中央文獻出版社,1990年,第138頁。

        (21)中共中央:《關于農業生產合作社的決議》,1953年12月16日。

        (22)薄一波:《若干重大決策與事件的回顧(上卷)》,北京:中共中央黨校出版社,1991年,第194頁。

        (23)毛澤東:《“中國農村的社會主義高潮”序言》,1955年12月27日。

        (24)山西日報社論:《堅決糾正互助合作運動中的冒進傾向》,1953年4月12日

        (25)毛澤東:《關于農業合作化問題——在省委、市委和區黨委書記會議上的報告》,1955年7月31日。

        (26)陳伯達:《關于農業合作化問題的決議草案的說明(在中國共產黨第七屆中央委員會第六次全體會議上)》,1955年10月4日。

        (27)北京市農村經濟研究中心編:《北京市農村改革發展60年大事記(1949-2009年)》,第45頁。

        (28)辛逸:《農村人民公社分配制度研究》,北京:中共黨史出版社,2005年,第46頁。

        (29)《農村人民公社工作條例(修正草案)》,載中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編》第14冊,北京:中央文獻出版社,1997年,第401頁。

        (30)羅平漢:《農村人民公社史》,福州:福建人民出版社,2006年,第256頁。

        (31)王貴宸:《中國農村合作經濟》,太原:山西人民出版社,2006年,第452頁。

        (32)羅平漢:《農村人民公社史》,第404頁。

        (33)張曉山、李周:《新中國農村60年的發展與變遷》,北京:人民出版社,2009年,第8頁。

        (34)《鄧小平文選》第三卷,北京:人民出版社,1993年,第237頁。

        (35)張曉山、李周:《新中國農村60年的發展與變遷》,北京:人民出版社,2009年,第4頁。

        (36)賀雪峰、蘇明華:《鄉村關系研究的視角與進路》,《社會科學研究》2006年第1期。

        (37)林萬龍:《鄉村社區公共產品的制度外籌資:歷史、現狀及改革》,《中國農村經濟》2002年第7期。

        (38)政務院:《關于勸止農民盲目流入城市的指示》,1953年4月17日。

        (39)國務院:《關于防止農村人口盲目外流的指示([56]國一內云字第217號)》,1956年12月30日。

        (40)中共中央、國務院:《關于制止農村人口盲目外流的指示》,1957年12月18日。

        (41)國務院:《關于建立經常戶口登記制度的指示》,1955年6月9日。

        (42)羅瑞卿:《關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》,1958年1月9日。

        (43)安徽省人民委員會:《關于動員外流農民回鄉生產的通知(民字第79號)》,1959年2月16日。

        (44)安徽省人民委員會:《關于勸阻農村人口盲目外流的補充通知(民字第83號)》,1959年2月17日。

        (45)國務院:《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知(國發[1981]181號)》,1981年12月30日。

        (46)中共中央:《關于1984年農村工作的通知(中發[1984]1號)》,1984年1月1日。

        (47)中共中央、國務院:《關于進一步活躍農村經濟的十項政策(中發[1985]1號)》,1985年1月1日。

        (48)張曉山、李周:《新中國農村60年的發展與變遷》,第466頁。

        (49)項繼權:《改革40年:農民和集體不斷解放的過程》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2018年第5期。

        (50)張曉山、李周:《新中國農村60年的發展與變遷》,第3頁。

        (51)鄭有貴、羅貞治、李成貴:《黨的十一屆三中全會以來我國農業政策的演變及其作用》,《教學與研究》1998年第12期。

        (52)陳錫文:《從農村改革四十年看鄉村振興戰略的提出》,《行政管理改革》2018年第4期。

        (53)張厚安、徐勇:《中國農村政治穩定與發展》,武漢:武漢出版社,1995年,第211頁。

        (54)中共中央、國務院:《關于實行政社分開建立鄉政府的通知(中發[1983]35號)》,1983年10月12日。

        (55)陳錫文、羅丹、張征:《中國農村改革40年》,北京:人民出版社,2018年,第123頁。

        (56)陳錫文、羅丹、張征:《中國農村改革40年》,第123頁。

        (57)《彭真文選(一九四一 — 一九九○年)》,北京:人民出版社,1991年,第608頁。

        (58)2010年10月28日,第十一屆全國人大常委會第17次會議對《中華人民共和國村民委員會組織法》又進行了修訂。

        (59)陳文勝:《中央一號文件的三農政策變遷與未來趨向》,《農村經濟》2017年第8期。

        (60)張曉山、李周:《新中國農村60年的發展與變遷》,第14頁。

        (61)項繼權:《改革40年:農民和集體不斷解放的過程》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2018年第5期。

      作者簡介

      姓名:吳理財 工作單位:華中師范大學政治與國際關系學院

      轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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