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      綠色產業政策:理論演進與中國實踐
      2020年01月19日 16:46 來源:《財經研究》2019年08期 作者:李曉萍 張億軍 江飛濤 字號

      內容摘要:

      關鍵詞:

      作者簡介:

        摘要 

        如何推動經濟社會綠色發展是當今時代的核心議題,綠色產業政策成為了各國推行綠色發展的重要政策選擇。文章基于產業政策視角對綠色產業政策理論機理進行剖析,解析中國產業綠色發展及相應政策實踐中存在的問題。研究表明:(1)綠色產業政策是在綠色發展理念背景下對傳統產業政策、環境政策及其相互關系的變革,其本質涉及經濟模式、技術條件和制度結構的深刻調整,其核心在于推動可持續性技術突破,難點在于協調不同利益沖突,承擔不確定性政策干預風險;(2)中國綠色產業政策源于協調經濟發展與環境保護的實踐,當前政策仍然是行政強制性環境管制手段與傳統產業政策相結合的政策組合,對市場機制在其中的作用及政策之間的協調性關注不足;(3)構建與完善中國綠色產業政策體系的關鍵在于推動產業政策與市場機制、產業政策與環境政策的協同,結合市場機制形成發展新路徑,并注重政策工具之間的協調性與互補性,建立推動政策協同的組織機制。

        關鍵詞 

        綠色產業政策;產業政策;環境政策;綠色發展

        基金項目 

        國家自然科學基金面上項目(71673304,71373283);國家自然科學基金重點項目(71633006)。

        *本文得到了中南大學中央高校基本科研業務費專項資金(2019zzts208)的資助。

       

        一、引言 

        隨著經濟的迅速發展,世界范圍內的資源耗竭與環境污染問題愈發突出(Fay等,2015)。雖然生產技術的革新一定程度上提高了資源使用效率,但這種不可持續的生產方式對人類賴以生存的生態系統造成了嚴重威脅,大氣污染、生物多樣性喪失、土壤退化、資源枯竭等多種環境問題已經達到了不可逆轉的臨界點(Rockstr?m等,2009)。因此,轉變經濟發展方式,使經濟增長與環境污染和資源消耗脫鉤,是擺在各國面前的重要任務。各國的政策制定者已經意識到這一點,并為此展開了廣泛的討論。其中一大焦點是將“綠色”納入政策議程中,美國、歐盟和日本等相繼制定了綠色經濟發展戰略(Rodrik,2014),以期通過適當的政策干預在內化環境外部性成本的同時實現經濟的可持續性增長(Hallegatte等,2013;Altenburg和Rodrik,2017)。

        改革開放四十年來,中國經濟增長取得了舉世矚目的成就。然而,粗放式的經濟發展模式也帶來了嚴重的環境污染與資源消耗。為應對日益嚴峻的生態環境問題,中國政府制定了一系列環境政策,如節能減排標準、排污收費制度和強制性關停污染企業等,這些政策的運用一定程度上遏制了環境惡化的趨勢,但經濟活動對環境系統的破壞仍在繼續,生態功能仍在逐步退化(范慶泉和張同斌,2018)。從已有研究文獻的觀點來看,經濟增長與環境保護之間似乎存在某種此消彼長的矛盾。傳統靜態觀點甚至認為,環境規制會增加社會成本,對生產率增長會產生負外部性效應(Christainsen和Haveman,1981;Gray,1987)。然而,這并不意味著經濟增長必須以犧牲環境為代價,反之亦然。

        當前,中國經濟進入了經濟新常態,人民對美好生活的需求與優質生態環境供給能力不足之間的矛盾日益突出,嚴峻的生態環境問題成為制約經濟增長的瓶頸,如何推動經濟、社會以及環境協調發展,成為決策者和研究人員面臨的重大命題(陳詩一,2016)。為此,黨中央從生態文明建設的高度上對經濟發展方式提出了總體要求,即大力推動綠色低碳發展。在2017年召開的中共十九大上,習近平總書記強調要推進綠色發展,加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向,建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。這意味著推動我國經濟發展模式綠色化轉變已經成為新時代的必然選擇。

        從本質上來講,綠色發展涉及經濟增長、環境保護乃至共同促進社會和諧的問題,其中關鍵問題在于協調既有利益沖突及應對不確定性風險(Lütkenhorst等,2014)。產業政策在促進產業結構演進、產業競爭力提升與經濟增長方面扮演著重要角色。然而,產業政策強調的是產業發展與經濟效率的提升,推動經濟增長是其主要任務。在綠色發展背景下,仍然以經濟增長為核心的政策措施顯然已經不能滿足社會發展要求。那么,如何對現有的政策體系進行調整才能解決中國所面臨的綠色發展問題呢?其理論依據又是什么呢?

        本文基于產業政策視角,試圖對上述問題進行探究。在此過程中,綠色產業政策(green industrial policy)作為一個新的政策理念,為我們重新反思與調整中國傳統產業政策,推動綠色發展提供了一個很好的切入點。我們將從綠色產業政策的理念、理論基礎及其與傳統產業政策的差異著手,并以此為基礎探索當前中國產業政策與生態環境保護政策實踐中存在的問題,嘗試為構建符合中國國情的綠色產業政策體系提供指引,希望能在一定程度上推動中國經濟增長與生態環境保護的協同。

        二、綠色產業政策的理論基礎 

        我們將以綠色產業政策的基本內涵為切入點,圍繞市場失靈這一最基本的政策干預理論命題,厘清綠色產業政策與產業政策、環境政策之間的區別和聯系。在此基礎上,本文將從經濟模式、技術條件以及體制機制變革角度入手,深入解析綠色產業政策的基本邏輯(見圖1)。  

       

        圖1 綠色產業政策基本原理圖解

        (一)綠色產業政策發展理念?從外部性到社會目標的拓展 

        長期以來,世界各國都將經濟發展置于首要位置,因為實現財富創造及綜合國力趕超是各國尤其是發展中國家的主要目標。然而,災難性的環境后果及各類社會矛盾的加劇,引起了各國政府對經濟發展、環境保護及社會和諧三者之間平衡性的廣泛關注。2014年,政府間氣候變化專門委員會首次用整整一章論述“社會、經濟和倫理概念及方法”(IPCC,2014)。同樣,德國全球變化咨詢委員會(WBGU)在其旗艦報告中也指出,向低碳、可持續的全球經濟體系過渡是一種根本性的轉變,這種轉變是一個有計劃的、由政策引起的過程,其核心涉及經濟結構、技術和體制機制的深刻革新。在此背景下,伴隨著經濟增長,綠色經濟和綠色發展的理念如雨后春筍般涌現,綠色產業政策正逐漸引起廣泛關注并成為各國實現綠色發展理念的重要政策選擇。越來越多的經濟發展和政策研究人員(Rodrik,2014;Lütkenhorst等,2014;Altenburg和Rodrik,2017)以及國際組織(Hallegatte等,2013;Schwarzer,2013)對其展開了深入研究,以期通過這樣一種政策干預方式實現經濟、社會及環境的協調發展。

        顯然,綠色產業政策與產業政策和環境政策之間存在密切聯系。在實踐中,這幾項政策措施經常互有交叉,許多情況下,一項政策可能同時被賦予多項目標,如經濟效益、環境效益或社會效益。例如,隨著環境問題的日趨嚴重,各國政府紛紛出臺了一系列環境政策,其目的不僅僅是為了保護環境和提高環境效益,也是為了促進產業結構向綠色化和低碳化發展。因此,無論是綠色產業政策,還是產業政策,亦或是環境政策,其本質都是為了解決市場失靈問題。就這一點而言,綠色產業政策、產業政策及環境政策三者具有內在統一性。

        然而,產業政策的重點在于應對技術創新與研發活動(正)外部性及高度不確定性,經濟發展與經濟效率是其追求的主要目標;環境政策則主要解決經濟活動中的環境外部性問題,保護生態環境和內化環境外部性成本是其主要任務。而綠色產業政策則同時肩負產業政策及部分環境政策重任,其更廣泛的發展要義對現實政策體系構建提出了更高要求。事實上,綠色產業政策通常也需要將產業政策和部分環境政策結合起來使用。因此,厘清綠色產業政策與產業政策及環境政策之間的區別與聯系,對于我們深入理解綠色產業政策理論基礎、作用機理及其發展必要性具有重要意義。

        (二)綠色產業政策和產業政策的理論邊界 

        傳統意義上的產業政策(industrial policy)是指政府針對某些行業實行差別化待遇的政策,包括但不限于財政補貼、稅收優惠、優惠貸款和土地優惠政策。因而,產業政策肯定是針對具體行業的政策,也是一種“歧視性”的政策(聶輝華,2017)。傳統產業政策重點在于提高生產力,并以此增加資本和勞動力回報率,從而帶動經濟發展和社會繁榮。然而,一直以來的經濟增長都以犧牲環境為代價。雖然生產力的改進一定程度上提高了資源使用效率,但遠遠低于GDP的增長速度(Wiedmann等,2015),并由此引發了一系列嚴重的環境問題,對社會的可持續發展造成了嚴重威脅。因此,我們應當認識到經濟增長與環境破壞脫鉤的重要性。遺憾的是,迄今為止沒有一個國家能夠實現兩者的完全脫鉤。所以,產業政策應當根據社會發展需求涵蓋更廣泛的社會目標,包括增加就業、縮小區域差距和控制環境污染等(Altenburg和Lütkenhorst,2015)。

        從本質上來講,綠色產業政策和產業政策具有共同之處,即兩者都是為了糾正外部性帶來的市場失靈。當存在嚴重的外部性時,市場并不能傳遞正確的價格信號,此時,基于市場的資源分配方式難以促進經濟結構向最優的方向轉變(Altenburg和Rodrik,2017)。在外部性作用下,技術創新的溢出效應使得個體投資者的創新收益低于社會收益或者不能獲得與其承擔的風險相匹配的回報率,這會在一定程度上打擊個體投資者的創新積極性,抑制整個市場的創新活力與創新動力。而市場價格不能完全反映環境外部性成本時,則會帶來過多的生產與消費,并對生態環境造成嚴重的不良影響。

        然而,產業政策重點還是以產業發展、市場效率的帕累托最優為努力方向,經濟增長和經濟效率是其追求的主要目標。而綠色產業政策除了要應對環境外部性問題之外,同時還需要促進經濟及社會的可持續發展。兩者的本質目的不同,對其發展路徑也提出了不同的要求。從綠色產業政策體系構建角度而言,需要的是一種長期的根本性轉變,這種轉變的關鍵就在于引導變革性技術突破,讓綠色產業與綠色生產技術在未來市場占據主導地位,并帶動社會分配及公平問題的解決(Altenburg和Rodrik,2017)。政府雖然可以通過產業政策影響特定行業的發展,但對產業運作賴以生存的市場干預能力有限(Karp和Stevenson,2012)。現階段,政府難以識別企業綠色投資能否在將來市場上占據主動權并獲得成功,因為綠色產業的發展狀況和盈利能力只能由未來市場需求所決定。因此,此過程伴隨著高度不確定性和風險性,可能導致旨在推動綠色發展的產業政策存在失敗的風險,這對于以利潤為導向的企業而言是無法接受的。與此同時,企業綠色投資的預期收益還高度依賴于環境外部性的內部化程度,當環境內部化程度較低時,將會使得綠色技術創新與投資收益遠低于社會收益,導致綠色技術創新與投資不足。所以,我們強調,相較于傳統的產業政策,綠色產業政策的難點就在于,不僅要應對研發活動外部性和不確定性問題,還要解決環境外部性問題,這種多重挑戰對政府干預提出了更高要求(見圖1)。很顯然,傳統產業政策模式與綠色發展廣泛性的要求不相符。這樣一來,勢必會引起整個生產消費系統的徹底性變革。所以,認清綠色產業政策與產業政策的理論邊界,對厘清未來工作的重點與難點,并提前做好應對工作至關重要。

      作者簡介

      姓名:李曉萍 張億軍 江飛濤 工作單位:

      轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:閆琪)
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