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      拉美政治中的“局外人”:概念、類別與影響
      2020年01月19日 08:56 來源:《拉丁美洲研究》2019年第5期 作者:王鵬 字號

      內容摘要:

      關鍵詞:

      作者簡介:

        內容提要:第三波民主化浪潮以來,拉美政治進程的最顯著現象之一就是“局外人”總統候選人的持續活躍。本文辨析和界定了“局外人”的概念,對拉美國家總統候選人進行歸類,分析了這一現象產生的原因與影響,討論了“局外人”與民粹主義者的關系。本文認為,“局外人”總統候選人的崛起源于拉美國家民主體制的鞏固、選舉制度設計的影響、政黨體系的開放、政黨格局的變動以及“局外人”候選人自身的比較優勢。“局外人”總統候選人帶給拉美國家民主體制的影響是相當微妙的:一方面,他們敢于指出政治體制中長期存在的弊病,批判了建制政黨對選民的辜負;另一方面,對拉美國家民主體制的運行造成一系列負面影響。對拉美國家而言,“局外人”當選總統并非偶然、孤立的事件,而將是政治發展進程中一個反復出現的現象。拉美國家需要構建強有力的政黨和制度化的政黨體系,從而減少導致政治“局外人”產生和崛起的社會基礎。

        關鍵詞:拉美政治;選舉;局外人;民粹主義;政黨體系

        作者簡介:王鵬,中國社會科學院拉丁美洲研究所副研究員,中美洲和加勒比研究中心秘書長。

       

        第三波民主化浪潮以來,政治“局外人”(political outsiders)在拉美形成廣泛而長時間的存在。本文以拉美國家的“局外人”總統候選人作為主要研究對象。他們在總統選舉中的持續活躍反映了拉美民眾對現狀的強烈不滿和拉美國家民主體制的脆弱性。對拉美國家而言,“局外人”候選人當選總統并非偶然、孤立的事件,而將是政治發展進程中一個反復出現的現象。目前,拉美正處于一個超級選舉周期,面臨可能再次導致選民投下“憤怒票”的整體環境,一連串挑戰傳統執政黨、主流政黨的選舉結果業已出現。

        一 政治“局外人”的界定

        “局外人”行為體近年持續活躍于世界各地區的政治進程之中,其中既有“局外人”政黨,例如極左的意大利“重建共產黨”(PRC)和右派民粹主義的奧地利自由黨(FPO);也有眾多耀眼的“局外人”政治人物(主要是一批總統候選人和總統),例如美國總統特朗普(Donald Trump),還有新近當選烏克蘭總統的澤連斯基(Volodymyr Zelensky)。

        第三波民主化浪潮以來,“局外人”政治人物在拉美政壇持續活躍。商界精英、體壇人物或媒體從業者利用其成功的職業經歷構建“局外人”身份,女性政治人物依靠性別差異構建“局外人”身份,土著人政治人物依靠其族群屬性構建“局外人”身份,然后步入政界、競選總統。他們屬于策略上的“局外人”,愿意為實現特定目標(權力、財富或其他)而采取非傳統的做法,以便獲取最大收益。他們把國家出現的問題歸咎于“局內人”(insider,建制派人物或建制政黨),聲稱只有像他們這樣的“局外人”才能夠以務實的、非意識形態的方式解決國家面對的重大問題。他們或是作為獨立候選人參選,或是與新興政黨結盟參選,猛烈抨擊“政黨專權”、政治精英的腐敗和無能,從而贏得多數選民的支持,能夠在初入政壇之際就一舉當選總統。很長時間以來,許多拉美國家的總統選舉往往形成明顯的“局內人”和“局外人”分野;“局外人”候選人在總統選舉中屢有出人預料的勝出;許多“局外人”出身的總統成為激進改革的推手,對本國政治進程產生重大影響。

        在拉美政治研究之中,“局外人”往往與其他概念混用。“局外人”常常被自動視為民粹主義者,與反政黨主義(antipartyism)、反政治(antipolitics)、反體制(antisystem)相聯系。一批學者嘗試對這些混雜交織使用的概念進行辨析,以便使“局外人”概念得到清晰的界定和準確的使用。

        在判斷一名總統候選人是否為“局外人”時,學者們的主要依據是此人的從政經驗及從政經歷性質。

        第一,從政經驗是否豐富。在多數學者看來,“局外人”應當是“政治新人”,也就是沒有在政府、立法機構或主要政黨中任職的經歷,也沒有競選公職的經歷。在拉美國家,政治人物主要通過以下4種途徑獲取政治經驗。其一,當選國會議員。國會議員可以直接參與國家的決策,實現政治的社會化。他們所在的政黨需要與其他政治力量達成妥協、構建聯盟,以便使自己的政策主張獲得接受。其二,成為在全國范圍具有競爭力的建制政黨的領導人。這種政治人物即便不是立法機構成員,也可以通過與其他政治力量談判協商、通過參與本黨重大決策或選舉活動而獲得政治經驗。其三,擔任中央/地方層級的重要行政職務,例如政府首腦、州長、大城市的市長和政府部長。這些職務有著不同的職責,任職者需要與各種政治行為體進行互動,利用自己掌握的資源實現其目標、落實政策。其四,擔任重要的公共管理職務(例如央行行長)。一旦擔任這些職務,任職者就可以與各類政治行為建立緊密的聯系、并試圖影響政策決定。簡而言之,沒有上述政治經驗的人物就可以視為“政治新人”。

        第二,從政經歷的性質如何。許多學者認為,“局外人”是那些在現行政黨體系之外獲得政治影響力的政治人物;他們不曾加入建制政黨,也沒有在總統選舉中與此類政黨合作。戴維·塞繆爾斯(David J. Samuels)對“局外人”和“局內人”進行如下區分:前者指那些在全國性政黨體系之外獲得影響力的政治人物;后者則指那些在全國性政黨體系之內獲得影響力的政治人物。一名典型的“局內人”不僅是政黨成員,還在黨內擔任領導職務。梅因沃林(Scott Mainwaring)等人根據從政經驗和從政經歷的差異,判斷拉美存在兩種類型的政治“局外人”:一種是那些從未擔任任何政治職務、反對建制派的政治人物,例如秘魯的藤森(Alberto Fujimori)、委內瑞拉的查韋斯(Hugo Chávez)和厄瓜多爾的盧西奧·古鐵雷斯(Lucio Gutiérrez);另一種是出身于現行政黨體系之外的政治人物,例如脫離委內瑞拉的卡爾德拉(Rafael Caldera)和哥倫比亞的烏里韋(álvaro Uribe Vélez)。

        大多數學者傾向于把上述兩個因素結合起來定義“局外人”。在胡安·林茨看來,“局外人”就是那些不認同任何政黨或不被任何政黨支持的候選人;他們之中的一些人甚至沒有任何政府工作經驗或從政經歷;他們的民意基礎源于他們敵視政黨和“政客”的民粹主義立場。哈維爾·科拉萊斯把“局外人”定義為這樣一種總統候選人:不曾擔任政治職務,不曾競選公職,也不曾領導一個大型的全國性政黨。此外,“局外人”也不應當與某位前總統或某位重要政治人物有密切關聯。但是,羅伯特·巴爾對此持有不同看法。在他看來,政治新人身份不是界定“局外人”的必要條件,政治人物與政黨體系、建制政黨的關系才是判斷“局外人”身份的最關鍵因素。這就意味著,一名擁有豐富經驗的政治人物仍然可以是“局外人”。例如,在2010年競選總統的哥倫比亞政治人物安塔納斯·莫庫斯(Antanas Mockus)曾兩次當選波哥大市長,但他的獨立性以及與新政黨(綠黨)的結盟策略使他可以被視為“局外人”。

        本文引用米格爾·卡雷拉斯(Miguel Carreras)對“局外人”的定義。就總統選舉而言,“局外人”是這樣一種政治人物:(1)在競選活動開始時,沒有從政經驗或公共管理經驗;(2)作為獨立候選人參加選舉,或與新政黨結盟參加選舉。這一定義有以下兩點需要說明之處。第一,一名政治人物在參加總統選舉之前曾短期擔任某個政治職務,但沒有形成與建制政黨的合流,則他仍然可以被視為“局外人”。此類情況的典型案例就是曾任厄瓜多爾總統的科雷亞(Rafael Correa)。第二,新政黨或是源于既有政黨的分裂,或是完全新成立,其政治崛起不是源于那些出身于建制政黨的政治人物的操作。合并而成的政黨或是既有政黨組成的選舉聯盟不被認為是新政黨(盡管它們是首次參加總統選舉)。一般而言,新政黨從未推選候選人參加總統選舉,且在上次眾議院選舉中得票率不足5%。

        二 政治“局外人”出現的原因

        在現代代議民主體制下,最高行政領導人的候選者/當選者通常應具有豐富的政治經驗、深厚的職業化素養和明確的黨派屬性,原因如下。第一,政治經驗是政治人物擔任高級別政府職務(例如總統制下的總統或議會制下的總理)的關鍵條件。如果想要擔任此類職務,政治人物應當擔任過不同類型、不同級別的公共職務,有著長期的政黨生活,了解民主政治文化,擁有熟練的政治技巧和廣泛的社會聯系。他們深知政治決策離不開黨內外的談判和妥協,也熟諳民主政治游戲的內在規則。第二,現代代議民主體制強調職業化和專門知識。通常而言,政治人物需要在不同的崗位、不同的部門進行歷練。這種歷練將確保擔任高級職務的個人擁有進行公共管理、制訂和落實政策的專門技能。第三,政治人物的黨派屬性是選民理解復雜的政治辯論和做出投票抉擇的“捷徑”。隨著選舉權的不斷擴大,民主國家的領導人變得越來越以政策為行動導向,并加入與其政策目標相一致的政黨。這種政治演進使選民的投票行為也變得越來越具有政黨導向。

        那么,原本必不可少的政治經驗、職業化和黨派屬性何以成為一名總統候選人競選的不利條件?這主要是源于選民對建制政黨和政治精英的幻滅感。頻發的腐敗丑聞、根深蒂固的社會不平等、劇烈波動的經濟形勢、糟糕的治安環境引發民眾對現狀的強烈不滿。這種不滿情緒越強烈,他們就越是寄希望于“局外人”挑戰建制派的主導地位、帶來渴望已久的重大變革。“局外人”的成長背景和政治訴求與主流政治人物存在明顯的差異。他們對于民意有著更敏銳的洞察,在代言民意方面更加大膽和果敢,能夠利用一些有利時機(例如經濟下行、政治動蕩或社會沖突)充分動員選民。

        “局外人”候選人在總統選舉中的持續活躍是拉美在第三波民主化浪潮以來最突出的政治現象之一。這一現象是諸多因素相互影響而產生的結果。

        第一,民主體制的鞏固。1978以來,拉美經歷了史上最廣泛和最持久的民主化浪潮。隨著民主體制的鞏固,拉美國家的選舉政治日趨常態化,選民們不再像以往那樣高度關注威權/民主或左派/右派之類的宏大政治議題,而是更多地把注意力轉向具有短期效應的問題(尤其是民生問題),議題投票在選舉中具有越來越重要的作用。“局外人”順應了這一潮流,能夠敏銳地找出選民關注的核心問題,并就這些問題做出迅速的回應、提出直截了當的解決方案,從而有力地提高了自身的選舉競爭力。

        第二,選舉制度設計的影響。在一些學者看來,總統制比議會制更易于出現“局外人”,總統選舉的個人化特征使“局外人”當選成為可能,“局外人”的崛起是“總統制的風險”。近年來,隨著“局外人”現象在歐洲越來越多地出現,“局外人”的崛起不再與某種形式的政治體制(總統制或議會制)形成必然聯系。就總統制而言,一系列的選舉制度安排與“局外人”候選人的選舉表現存在相關性:(1)“局外人”更有可能在兩輪投票制的總統選舉中勝出;(2)“局外人”更有可能在總統選舉和議會選舉不同時舉行的情況下獲勝;(3)在實行強制投票的國家,選民更有可能投下支持“局外人”的抗議票;(4)允許連任的規定有利于阻止“局外人”贏得總統選舉。

        第三,政黨體系的開放和政黨格局的變動。20世紀80年代以來,政治民主化、經濟模式轉型和大眾媒體的發展重塑了拉美國家政黨的生存和運行環境。選舉政治走向常態化,選舉的制度化水平得到顯著提升。成為合法政黨的門檻降低,新政黨如雨后春筍般成立起來,傳統政黨急劇衰落。政黨體系和政黨格局的變動顯著地減少了“局外人”獲得選舉勝利的障礙。在一個封閉的等級制政黨體系之中,完全的“局外人”的崛起是不可能的,“自行其是者”也難以創建自己的政治運動;當政黨體系向新來者開放,他們才能獲得崛起的空間。

        第四,“局外人”候選人具有的比較優勢。他們往往依靠非意識形態的綱領競選,比較容易吸引那些意識形態認同較弱的選民;敢于主動提出解決傳統政黨遲遲無法解決的問題,能夠與選民的偏好保持高度一致;充分利用了選民對建制政黨的幻滅情緒,能夠在沒有政黨支持、甚至是在反政黨的旗號下動員選民、贏得選舉。在許多選民看來,政黨一直辜負他們,長期以來無法滿足他們的需求,因而尋求非政黨的政治參與,把選票投給獨立候選人或“局外人”。這既是對建制政黨的懲罰,也是寄希望于“局外人”為老問題找到新辦法。

        拉美的政治“局外人”在20世紀90年代以來呈現大規模的崛起之勢。在這一階段,拉美各國新生的民主體制趨于鞏固,原有民主體制獲得新發展。但是,新老民主體制都未能從根本上改變政治精英把持權力的狀態。新自由主義改革已經實施一段時間,并未帶來此前承諾的持續經濟增長和收入分配改善。與此同時,猖獗的腐敗嚴重損害了民主體制的合法性。一旦國家陷入經濟困境,選民對建制派的不滿情緒就會爆發出來。在這種情況下,一國的政黨體系越碎片化,選民就越有可能把選票投給“局外人”總統候選人。“第三波”民主化浪潮以來,兩大類型的政黨體系——勞工動員型政黨體系(以阿根廷、巴西、玻利維亞、墨西哥、秘魯和委內瑞拉為代表)和精英型政黨體系(以哥倫比亞、烏拉圭、洪都拉斯和巴拉圭為代表)——均告解體。由于構建新政黨的多數努力歸于失敗,大多數拉美國家的政黨體系變得愈加不穩定。選舉波動性在20世紀最后20年間急劇放大。選票不是從一個建制政黨轉向另一個建制政黨,而是從傳統政黨流向獨立候選人或新成立的選舉運動組織。

        秘魯1990年總統選舉和委內瑞拉1998年總統選舉都具有強烈的“局外人”對決色彩。在1990年秘魯總統選舉中,完全的“局外人”藤森和學者出身的“業余者”略薩(Mario Vargas Llosa)展開較量;在1998年委內瑞拉總統選舉中,完全的“局外人”查韋斯和企業家出身的“業余者”薩拉斯(Henrique Salas R?mer)進行角逐。在這兩場選舉前夕,兩國形勢具有很大的相似性:均在20世紀80年代陷入嚴重的債務危機和經濟危機;均面臨不穩定的社會形勢,秘魯面臨猖獗的恐怖主義暴力活動,委內瑞拉在1989年出現大規模的騷亂;均存在政治不穩定,秘魯阿蘭·加西亞政府(1985—1990年)的經濟政策導致劇烈的經濟動蕩,委內瑞拉在1992年發生軍事政變;主要政黨(秘魯的阿普拉黨和委內瑞拉的民主行動黨)的適應性轉型在很大程度上歸于失敗。

        三 4種類型的總統候選人

        根據從政經驗和從政經歷性質判斷,每一位總統候選人的“局外人”程度(outsidership)都是不同的,“局外人”和“局內人”二分法易于導致“灰色地帶”。因此,學者們對“局外人”和“局內人”之間的過渡類型進行了細分。羅伯特·巴爾提出增加一個類型——“自行其是者”(mavericks),米格爾·卡雷拉斯則建議增加另一個類型——“業余者”(amateurs)。上述3種類型的劃分能夠比較全面地覆蓋與“局外人”相關的情況。一般意義的“局外人”通常指“完全的局外人”和“自行其是者”。這也意味著,拉美國家總統選舉之中通常存在4種類型的候選人:“完全的局外人”“自行其是者”“業余者”和“局內人”(見圖1)。

        如果一名政治人物在參加總統選舉之前沒有當選重要職務的經歷,不曾擔任主要政黨的領導職務,沒有在執政黨的中央或地方政府任職,也不曾擔任重要的公共管理職務,則可以視其為“完全的局外人”。1990年,毫無從政經驗的藤森依靠臨時組建的政黨“變革90”(Cambio 90),一舉贏得總統選舉;1998年,同樣毫無政治背景的查韋斯作為新興政黨“第五共和國運動”(MVR)的候選人,在首次參加的總統選舉中取得勝利。盧戈(Fernando Lugo)和科雷亞的“局外人”程度低于藤森和查韋斯,但仍可視為“完全的局外人”。智利2017年總統候選人比阿特麗斯·桑切斯(Beatriz Sánchez)和哥倫比亞2018年總統候選人羅德里戈·隆多尼奧(Rodrigo Londo?o)也具有“完全的局外人”特征。

        “自行其是者”系指某一政治人物在建制政黨內形成自己的政治影響力,然后放棄其黨籍,作為獨立候選人或新政黨候選人參加總統選舉。例如,烏里韋在自由黨(PLC)起家,但在2002年作為獨立候選人當選哥倫比亞總統,打破該國自由黨和保守黨(PCC)輪流執政百年的政黨格局;卡爾德拉曾作為基督教社會黨(COPEI)候選人當選委內瑞拉總統,后另組全國匯合黨(CN),并作為該黨候選人贏得1993年總統選舉;奧夫拉多爾(Andrés Manuel López Obrador)曾是墨西哥革命制度黨(PRI)黨員,后轉投民主革命黨(PRD),最終借助國家復興運動(Morena)贏得總統選舉。產生“自行其是者”的直接原因是:主流政黨的候選人在競選時必須首先與本黨的意識形態立場保持一致,而非順應選民的偏好;隨著政黨影響力的下降,一些政治人物斷然脫黨,以便能夠在總統選舉之中獲得靈活性,既可以依靠相近的意識形態立場吸引以往所在政黨的支持者,又可以通過對重大問題的表態吸引其他選民。

        “業余者”系指那些沒有從事選舉政治或進行公共管理的經驗、但作為建制政黨候選人競選總統的政治人物。例如,薩爾瓦多的建制政黨“馬蒂陣線”(FMLN)選擇政治新人毛里西奧·富內斯(Mauricio Funes)作為總統候選人,并贏得2009年總統選舉;危地馬拉的建制政黨“國家融合陣線”(FCN)選擇吉米·莫拉萊斯(Jimmy Ernesto Morales)作為候選人,并贏得2015年總統選舉。建制政黨的這一做法適應了拉美國家以候選人為中心的選舉模式。這些“業余者”都具有較高的知名度和良好的個人形象,以他們為候選人有利于重塑建制政黨的形象、提升其選舉競爭力。

        “局內人”系指這樣一種政治人物:他們借助全國性政黨體系之下具有選舉競爭力的建制政黨或作為該政黨的成員實現政治崛起,并且是這一政黨體系的維護者。而在一個穩定但失去合法性的政黨體系之中,“局內人”往往把自己裝扮為“局外人”,把對手斥為“局內人”,也就是要為糟糕現狀承擔罪責的人。“自行其是者”和“業余者”也力圖把自己描繪為“局外人”,但他們都不是真正的“局外人”。他們與“局內人”的共性實際上多于他們與“局外人”的共性,因為他們受益于既往的政治經驗和建制政黨提供的資源。

        “局外人”有著向“局內人”轉化的天然趨勢。如果一位“局外人”候選人贏得總統選舉,就不可避免地轉化為“局內人”;如果一位“局外人”候選人多次參加總統選舉,他的身份同樣會發生轉變。米格爾·卡雷拉斯指出,一位政治人物只能在參加前兩次總統選舉的情況下被視為“局外人”;在參加兩次總統選舉之后,他即可被視為“局內人”。例如,在1989年首次參加總統選舉的盧拉(Luiz Inácio Lula da Silva)可以被視為一名“局外人”。此后,他的身份發生轉換,最終在2002年作為“局內人”當選總統。巴西的盧拉、玻利維亞的莫拉萊斯(Evo Morales)與委內瑞拉的查韋斯都是拉美“向左轉”進程的領軍人物。他們的一個差異是:盧拉和莫拉萊斯是作為建制政黨的候選人當選總統,而查韋斯初次當選總統時的身份為“局外人”(表1略)。

         四 “局外人”和民粹主義者

        在傳統的拉美研究框架下,“局外人”總是與“民粹主義”相聯系。胡安·林茨把“局外人”和民粹主義立場相聯系。但是,并非所有的“局外人”都是民粹主義者。例如,秘魯的托萊多(Alejandro Toledo)和烏馬拉(Ollanta Humala)、玻利維亞的基斯佩(Felipe Quispe)都屬于“完全的局外人”,但不是民粹主義者。在很多情況下,“局內人”政治人物為贏得選舉而采用了“局外人”策略,試圖把自己塑造為“局外人”,以便與既得利益集團劃清界限、贏得多數選民的支持。

        民粹主義者、特別是成功的民粹主義者往往是“局外人”。民粹主義的典型特征之一就是反建制。反建制訴求是以直接或間接的方式提出變革方案,即一種打破精英對權力的把持、讓大眾獲得政治參與的解決方案。反建制訴求的最低要求就是實現人事的變動,也就是以反建制的政治人物取代“政治階層”。換言之,民粹主義者需要借助反建制訴求使追隨者相信:他不是(腐化的)精英集團分子,而是(純潔的)人民大眾的一員。“局外人”身份能夠使一位政治人物的反建制言論更具可信度。

        一個需要關注的問題是:“局內人”是否可能成為民粹主義者?羅伯特·巴爾認為,“局內人”不會成為民粹主義者,因為他們不能提出令人信服的反建制訴求。只有“局外人”和“自行其是者”能夠令人信服地提出此類訴求。因此,民粹主義應當被定義為一個由“局外人”或“自行其是者”領導的、旨在通過反建制訴求和公民投票式聯系取得或保持權力的大眾運動。在他看來,不能把民粹主義僅僅等同于反精英的激烈言辭,或是等同于一位魅力型“局外人”的政治崛起,或是等同于領導人物和追隨者之間的垂直聯系。這些因素的結合使用才能完整地定義民粹主義。史蒂文·列維茨基同樣認為,民粹主義者應當是政治“局外人”。他把民粹主義定義為:個人化的“局外人”對下層選民進行的一種自上而下的政治動員,以反對整個政治精英集團和/或經濟精英集團為目標。他認為民粹主義具有以下3個特點:第一,民粹主義者是政治“局外人”;第二,民粹主義者繞過政黨和其他形式的制度安排,與選民建立直接聯系;第三,民粹主義者依靠反建制訴求動員大眾。塞繆爾·漢德林指出,民粹主義者就是動員大眾選民、依靠反建制或反體制訴求競選的“局外人”或“自行其是者”。

        一批學者堅持認為,民粹主義者既可能是“局外人”,也可能是一名“局內人”。例如,米格爾·卡雷拉斯指出:如果所有的“局外人”都是民粹主義者,那么,一些“局內人”也是民粹主義者。在這些學者看來,阿根廷的梅內姆和基什內爾、秘魯的阿蘭·加西亞是公認的“局內人”民粹主義者。

        在接受“局內人”可以成為民粹主義者結論的基礎上,民粹主義者可以劃分為3種類型:“局外人”“局外人+局內人”和“局內人”。“完全的局外人”民粹主義者極為少見。他們與精英集團(包括文化精英、經濟精英)沒有明顯的聯系,完全是在政治主流之外開啟其政治生涯,例如藤森和查韋斯。但是,幾乎所有成功的民粹主義者都是“局外人+局內人”,也就是從未成為政治精英集團/政治體制核心圈子的一員,但與其存在一定程度的聯系。例如,意大利的貝盧斯科尼(Silvio Berlusconi)、荷蘭的富圖恩(Pim Fortuyn)或奧地利的海德爾(J?rg Haider)在開始其政治生涯之前已經與政治精英們或/和經濟精英們形成了密切聯系(盡管未必是他們中的一部分)。“局內人”民粹主義者來自政治精英集團的核心,在轉變為一名民粹主義者之前已經在主流政黨中占據高位。例如,他信(Thaksin Shinawatra)在擔任泰國總理之前曾長期擔任副總理。梅內姆和基什內爾也屬于此種情況。兩人均為職業政治人物,都來自于建制政黨——庇隆黨(PJ)。

        “局外人”、反建制和民粹主義能構成評判政治人物的不同側面。“局外人”反映了一個政治人物在政黨體系之中的位置。換言之,“局外人”身份源于政治人物在政黨體系中的位置而非其言論或策略。反建制是政治人物用于構建自身支持基礎的政治訴求。民粹主義突出體現為政治人物和民眾之間的聯系。查韋斯和藤森來自政黨體系之外,在當選總統之前沒有任何從政經驗,發出強烈的反建制訴求,與支持者形成公民投票式聯系,因而集“局外人”、反建制和民粹主義3個特點于一身。

        五 “局外人”的影響與拉美政治前景

        “局外人”總統候選人帶給拉美國家民主體制的影響是相當微妙的。他們敢于指出政治體系中長期存在的弊病,揭露了建制政黨的陰暗面,批判了民主體制對選民的辜負。他們在一定程度上成為民主體制能夠在嚴重的經濟—社會危機期間延續下去的“減壓閥”。查韋斯、科雷亞等“局外人”總統善于動員下層選民,極大地推動了邊緣化群體、被排斥群體的政治參與,使政府在政治不穩定時刻仍能保持較高的民意支持度。“局外人”的局限性在于:不能為解決國家面對的重大問題提出切實可行的辦法,在政治體制建構方面缺乏建樹,且在很多情況下被指利用社會矛盾為個人謀取政治利益。許多“局外人”總統的政治操守同樣令人質疑,他們依靠反腐贏得選民支持,卻無法在當政期間保持清廉。例如,托萊多和烏馬拉等“局外人”出身的政治人物都被指控在擔任秘魯總統期間牽涉腐敗案。

        “局外人”總統候選人的崛起可能給拉美國家民主體制帶來一系列的負面效應,具體表現如下。第一,易于導致行政部門與立法部門之間的僵局。“局外人”總統往往以一種非常個人化的方式治理國家,或是繞過其他權力部門(立法部門和司法部門),或是與之對抗。一旦行政部門與立法部門之間出現矛盾,“局外人”總統很可能采取風險高、對體制穩定性危害大的做法。例如,時任秘魯總統藤森發動“自我政變”,在1992年4月強行解散國會以打破一場政治僵局。第二,加劇政府的不穩定性。“局外人”總統往往是少數派總統,難以在國會構建一個比較穩定的支持聯盟,因而在國會易受到反對黨的制約。一旦出現經濟形勢惡化或嚴重的政治沖突,總統無法按期履職的可能性就會大增。例如,厄瓜多爾的古鐵雷斯和巴拉圭的盧戈都未能完成總統任期。第三,政黨體系變得更加碎片化。“局外人”候選人的出現意味著政黨數量的增加。碎片化的多黨制與總統制結合,形成一種“困難的組合”,放大選舉的波動性,不利于政黨體系的制度化。“局外人”依靠新政黨贏得總統選舉,但新政黨只不過是選舉工具,服從于其個人領導和選舉目的,難以發展成為制度化的政黨。例如,藤森3次贏得總統選舉,但他創建的政黨“變革90”在其離任之后就失去影響力。

        對拉美國家而言,“局外人”當選總統并非偶然、暫時的事件,而將是政治發展進程中一個反復出現的現象。在“第三波民主化浪潮”中,拉美國家的民主體制扎根下來,為解決重大發展問題、歷史遺留問題開辟了空間。因此,選民對民主體制保持較高的支持度。但是,拉美國家的民主體制具有明顯的脆弱性。歷史上形成的不平等長期存在,民眾的政治參與程度很低,被排斥群體(農民、非正規就業者、土著人和黑人)的社會融入問題依然制約著國家的發展進程。民主體制未能充分保障民眾的基本權利,也沒有使政府負責任度得到顯著提升。隨著中間階層規模的迅速擴大,與該階層相關的諸多問題將在未來數十年間成為拉美各國面對的重大挑戰。民眾對政黨和政治人物抱有根深蒂固的不信任感。因此,更多的“局外人”候選人還將出現在拉美國家未來的總統選舉中。

        拉美正處于一個超級選舉周期。從2017年11月至2019年11月,14個拉美國家舉行總統選舉(2017年,智利和洪都拉斯;2018年,哥斯達黎加、巴拉圭、委內瑞拉、哥倫比亞、墨西哥、巴西;2019年,玻利維亞、阿根廷、烏拉圭、薩爾瓦多、巴拿馬和危地馬拉)。在這個周期,拉美再次出現導致選民投下“憤怒票”的整體環境。經濟復蘇乏力、重大的政策調整、減貧工作停滯不前和腐敗丑聞迭爆都在引發選民的憤怒情緒。“美洲晴雨計”的調查結果顯示,拉美民眾對政黨的信任度已經降至2000年以來的最低值。他們把國家面對的重大問題歸咎于政黨的無能。在這種情況下,選民勢必把更多的選票投給非傳統政治人物(獨立候選人或“局外人”)。

        一連串挑戰傳統執政黨、主流政黨的選舉結果業已出現。在2017年洪都拉斯總統選舉中,“局外人”政治人物納斯拉亞(Salvador Nasralla)作為反對派聯盟候選人贏得41%選票,僅以微弱劣勢告負,對該國的兩黨格局形成劇烈沖擊。在墨西哥2018年總統選舉中,“自行其是者”奧夫拉多爾獲勝,打破革命制度黨和國家行動黨(PAN)對執政地位的壟斷。在薩爾瓦多2019年總統選舉中,“自行其是者”布克萊(Nayib Bukele)獲勝,打破馬蒂陣線(FMLN)和民族主義共和聯盟(ARENA)長期輪流執政的格局。危地馬拉的政黨格局極為破碎,5個不同的政黨在2000年以來相繼執政,其中大部分是為即將到來的大選臨時組建的。如贏得2019年總統選舉的前進黨(VAMOS)成立于2017年,服務于賈馬太(Alejandro Giammattei)的競選計劃。

        智利的政黨體系正在面對前所未有的挑戰。該國政黨體系被視為拉美制度化水平最高的政黨體系之一。自恢復民主體制以來,該國選舉一直是左右兩大政黨聯盟之間的較量,獨立候選人和第三黨候選人受到有力抑制。2009年,“自行其是者”馬科·恩里克斯—歐米納米(Marco Enriquez-Ominami)作為獨立候選人參加總統選舉,獲得20%的選票。這是智利恢復民主體制以來第一次出現如此之高的第三黨候選人得票率。在2017年總統選舉中,“完全的局外人”桑切斯以20%的得票率在首輪投票中位居第三。桑切斯所屬“廣泛陣線”(FA)的崛起意味著智利出現傳統兩大陣營之外的第三黨政治勢力。

        對拉美國家而言,構建一種能夠進行有效治理的民主體制的困難程度遠遠超過大多數分析人士在20世紀90年代初期的預想。為實現民主體制的穩定和有效性,拉美國家需要增強社會凝聚、提供更好的公共服務和創造更多的發展機遇。就當前而言,拉美國家需要形成強有力的政黨和制度化的政黨體系。沒有強有力的政黨,一國就難以實現有效的民主治理。時至今日,拉美仍然盛行高度個人化的政黨。政治人物的影響力常常大于他所在的政黨。要想成為一個有戰斗力、能夠長期存在的政治行為體,政黨必須持續地推動制度化的組織建設,發展和完善基層黨組織,在黨員中培育牢固的政黨認同,保持黨的凝聚力。拉美國家不但需要制度化的政黨,還需要一個制度化的政黨體系。制度化的政黨體系是鞏固民主體制、實現有效治理的必要條件。具體而言,拉美國家迫切需要構建一個更具反應性和行動力、能夠充分反映選民偏好的政黨體系,從而避免形成導致“局外人”政治人物產生和崛起的社會環境。(注釋略)

       

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      姓名:王鵬 工作單位:

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